政务数据开放之价值目标，应定位于在公平合理条件下保障多元的市场和社会主体获取和利用公共数据，从而推动政务数据利用的经济、政治效益和社会福利的整体增长。国家应协调政务数据开放的多元价值目标，为社会主体公平利用政务数据提供实质条件，形成一套兼顾多元利益、具有系统性和整体性的开放、运营和管理体制。当前一些地方规定政务数据归政府所有，进而采取“国有资产管理式”策略进行授权运营的做法，缺乏法理层面的依据，在制度功能上也将引发“与民争利”和“地方数据壁垒”的双重负面效果，亟需予以纠偏。政务数据授权运营制度的再建构，需要考虑政务数据开放的价值目标，从而匹配相应的手段选择。应考虑建立“二元授权运营机制”：一是在数据基础设施层面，完善“公私合作履职式”的授权运营模式，避免过度商业导向和政务数据资产化的法律风险，增强政务数据开放的便捷性与数据生态的构建；二是在具体政务数据的管制策略层面，将侧重政务数据资源资产化思路的“国有资产管理式授权运营”，转变为基于风险防控与市场秩序而审慎限定数据利用主体资格的授权运营模式，从而保障政务数据利用的公平竞争，提升政务数据利用的社会效益。

　　在释放数据要素价值的政策激励和地方政府“数据财政”利益冲动的双重驱动下，政务数据交易跃跃欲试。遵循“确权—交易—收费”的逻辑，学界对数据确权问题的研究众说纷纭，政策层面则由中共中央、国务院联合印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），这些努力都着力于解决数据确权问题。值得注意的是，在数据要素交易的大背景下，政务数据流通交易在地方立法和制度实践方面，早已走在理论的前面。检索可发现，地方关于政务数据管理和交易的立法汗牛充栋，一些地方已经尝试政务数据授权运营。例如，湖南省衡阳市、怀化市的政务数据授权运营之消息高调发布，引发高度关注，后又紧急暂停。

　　观察当前政务数据授权运营制度的设计及实践，可归纳出以下核心特征：第一，将政务数据的所有权归属于政府；第二，在明确政务数据政府所有权基础上，采用特许经营方式进行授权运营；第三，通过政务数据授权运营机制获取财政收入。这种“确权—授权—收费”的机制，构成了当前政务数据授权运营的核心架构。然而，这种制度设计既违背政务数据的公共属性及确权逻辑，也误导了政务数据开放制度的方向。一言以蔽之，当前的政务数据授权运营制度迷失了方向，亟需纠偏。政务数据授权运营制度是在政务数据开放这一大命题之下而展开的，那么政务数据开放必然导向授权运营吗？政务数据的所有权为什么属于政府？此种确权的逻辑是什么？作为行政特许方式的授权运营，是否可以普遍适用于政务数据开放？为此，有必要在准确定位政务数据法律属性的基础上，厘清政务数据开放的法理逻辑，进而对当前的制度和实践现状予以纠偏。

　　政务数据开放追求经济价值、社会价值和政治价值的复合目标，应当将它们统筹并作为开放制度的基础和指引。在理想条件下，多重目标应均衡实现，但在实践中，其非竞争性和非排他性特征受到技术、管理等因素的限制。

　　授权运营是政务数据开放利用的实现方式。因此，理解政务数据授权运营制度，应当回到制度的源头——政务数据开放。在数字时代，基于大数据的政治与经济效益，各类数据资源的汇聚成为“数字赋能”乃至“数据赋财”的基础性要素。政务数据是作为平台的政府在履行公共管理和服务职能过程中形成的各种数据。政务数据具有公共性，此种公共性源于政务数据的主体公共性、职权公共性、财政公共性、平台公共性。政务数据之所以是“公共的”，是因为政务数据与公共管理和服务的职能相关，并且是利用公共财政资源而产出的数据。因此，政务数据管理机构负有相应的开放义务，应将政务数据用之于民、惠之于民。

　　政务数据开放具有重要的经济、社会和政治价值。在经济价值方面，随着数据处理技术的进步，对于市场主体而言，获取和利用不同类型和不同来源的数据，意味着大量的经济机会。政务数据承载了大量有价值的信息，政务数据开放有助于市场主体从政务数据中获得参与经济活动的能力，从而创新商业模式、创造多样性的服务产品，并创造相应的就业机会。在现实中，虽然大多数市场主体对政务数据有强烈需求，但却受限于权力、资源和技术而无法采集。政务数据开放则要求政府从效益导向出发，将原本封闭于政府内部的数据资源转变为市场主体在生产、销售、物流等环节进行高效利用的数据要素，并通过数据融合加强企业原有数据的价值，促进数字产业创新。

　　在公平合理条件下获取和利用政务数据，对于缺乏数据收集的基础设施或不具有规模优势的中小企业和初创企业的发展尤为重要，能够推动数据利用效益和社会福利的整体增长。一方面，政务数据开放往往能让一部分中小企业或初创企业克服进入数字市场所需的最低可行数据规模。因此，获取政务数据可被视为中小企业和初创企业发展“数据驱动型”商业模式的“垫脚石”。另一方面，政务数据开放能够减轻中小企业和初创企业相对于数据丰富的大型平台企业的结构性竞争劣势。在比较法上，欧盟2003年出台、后于2013年与2019年修改的《关于公共部门信息再利用的指令》（Directive on the Re-use of Public Sector Information，以下简称“PSI指令”）以及2022年出台的数据治理法案均强调政务数据利用的公平、相称以及非歧视性条件，其主要目标群体正是广泛的数据企业。这旨在确保公共部门和私营部门、中小型企业与大型企业之间的公平竞争，建立一个充满IM电竞,IM电竞在线入口活力的欧洲数据市场。政务数据的公平利用成为实现欧洲数据经济发展的核心工具。

　　在社会价值方面，政务数据开放有助于增强公众生活品质和整体福利水平，提升公民在日常生活中的便利度和满足感。获取相关政务数据，意味着普通公民可以从短期和长期的角度作出影响其生活的更好决策。例如，教育类政务数据的开放具有很强的公共服务功能，可使普通公民能够更准确、更迅速地确定家庭的教育需求和选择。又如，文化类数据的开放可满足数字时代观众的新需求，如博物馆探索数字化文物保存、数字展示、虚拟参观等活用形式。再如，基本景观与休闲设置数据的开放，有助于公众选择生活地点与娱乐方式。不过，基于现实的“数字鸿沟”，政务数据开放也可能带来非均衡效应，固化乃至放大不同社会主体在资源使用能力与话语权上的现实差异。在这方面，政务数据开放不应“一放了之”，最终应当通过政府与社会的合作，将政务数据的开放转化为公共服务质效，催生各类普惠式的政务数据产品，确保行政给付的持续性、普遍性与公正性。尤其是在社会数字化转型的当下，对公共数据的访问与利用已经成为公民提升自身生活质量的关键要素，政府对公民“数字人权”的保障必然将涉及公民对公共数据的公平利用。

　　在政治价值方面，政务数据开放在客观上有助于实现政府信息公开制度侧重的知情、监督、参与IM电竞,IM电竞在线入口等价值。以政务数据为媒介，政策制定者和公民之间可以开展参与式的协作与对话。尤其在当今大数据技术与政府权力紧密融合的背景下，强化政治监督的深度和广度显得尤为重要。公众的参与及监督不应局限于最终呈现的结论性信息和政府文件，而应延伸到数据汇集与大数据本身。从比较法视角观察，各国政务数据开放实践受到了“开放数据”概念的影响。开放数据被认为是电子参与的推动力，这一概念的倡导者们主张利用信息和通信技术让公民更深入、全面地参与公共决策过程，提升公共决策的理性化与民主化程度。比如，经济合作与发展组织将“开放政府数据”定义为通过向公众提供政府数据来促进透明度、问责制和价值创造的一系列政策。

　　不过，政务数据开放并非政府信息公开制度的简单延伸，而有其独特的技术与组织逻辑。以数字技术、相关基础设施及组织架构为依托的数据开放框架，是公共问责制的必要组成部分。实际上，仅仅获得原始数据集并不能自动导致公民的参与和介入，因为大多数公民并不具备直接查找、理解或解释数据的必要技能。故而，简单开放政务数据集，并不能直接提高政府透明度，反而会分散人们对透明度的注意力，甚至侵蚀原有的信息公开制度。因此，为了保证政务数据开放真正促进参与民主与公共问责，政府和社会还需提供公民数字化参与所需的关键结构、流程工具和组织要素，例如强化中介机构提供的数据可视化解释、设置友好的政府开放数据门户网站、列出并向用户提供基于开放数据而设计的应用程序，从而真正激活公民的数字化参与。在此意义上，“开放政府数据”将提升透明度的重点从通过官方文件事后、个别化、节点化监督政府，转向鼓励公众通过获取政务数据来全流程、积极、持续地参与政府治理过程。由此，政务数据开放可培养更积极的公民意识和更具协作性的民主体制，可利用参与者的热情与知识来解决公共问题，形成多元化的合作治理网络。

　　综上可见，政务数据开放制度的目标，并非仅限于实现政务数据的经济价值，还需要考虑政务数据开放的社会价值和政治价值。这种具有复合性的目标，应当成为政务数据开放制度的价值基础和方向指引。

　　在理想条件下，政务数据开放制度的多重目标应均衡、充分地得到实现。然而，虽然政务数据开放的多元目标具有非竞争性、非排他性特征，但这种非竞争性和非排他性是相对的。数据的技术特性不等同于其作为生产要素的社会特性。政务数据同样面临其他社会生产要素在特定的组织、技术、管理现实中的约束性变量。

　　具体而言，在政务数据处理能力、管理资源、市场自主程度等环境要素构成客观约束的前提下，一部分政务数据的开放与获取会产生排他效应，从而表现出相应的竞争性和稀缺性。例如，在数据开放的技术标准上，政务数据开放往往要求数据满足一定的技术标准，比如原始的、机器可读的。政务数据开放所强调的“机器可读性”，意味着政府需对数据进行标准化分类、质量控制、生命周期管理以及提供稳定而安全的开放平台和接口，涉及存储、计算、安全、运维等一系列专项工作。这是一项投资巨大的系统工程，与政府的财政能力和管理效能密切相关。尤其是对于环境、交通、气象等需要动态更新的数据而言，通过API接口实时提供意味着较高的技术成本，这成为制约政务数据开放范围与强度的关键因素。此外，从数据开放的管理体制来看，数据的开放和利用需要相应措施来规范数据的开放和交易过程，并针对特定利用场景提供相应的政策引导及补贴。比如，满足安全标准和应用需求的数据的审核、整理、复制、提供乃至后续的市场监管，都需要占用政务数据管理机构的资源。即便是对无条件开放的数据集，也可能存在下载速率、更新程度等方面的差别。并且，在政务数据管理机构对数据利用进行规制的过程中，不同规制策略的选择也将影响不同主体利用政务数据所能产生的效用。例如，在市场上已经存在相关数字服务的情况下，政府如果出于公益需要强化部分气象、地理空间、信用等数据的开放，可能会导致国家“接管”私营数据提供行为的效果，这将对数据市场带来冲击。也就是说，国家提供的数字公共服务与市场主体的数据利用生态之间，具有一定的竞争关系。国家需要根据市场自足程度与长远发展的需要，审慎评估其进入或退出数字市场的必要性与合理性。

　　在此情况下，面向不同利用需求与利用主体的政务数据开放利用之间，将会形成一定的竞争关系。政务数据开放的公共服务与治理功能，及其所能发挥的经济增值与商业利用功能之间，将会产生一定的张力。由此，政务数据开放的议程设定、开放重心、资源配置、规制策略在很大程度上决定了政务数据开放在不同层面的具体功效。

　　对此，有观点认为，政务数据可划分为面向大众的公共信息资源及面向数据经济发展的可再利用数据。前者主要是政府在履职中产生的基本信息和统计报表，可纳入传统政府信息的范畴，应自然公开供公众使用；后者则更多地服务于商业和经济价值，可通过对原始数据进行分类、清洗、汇集、标注和必要格式转换等，转化为可再利用的数据资产，可附条件地、限定范围地开放。由此，两类数据各有侧重、各得其所。然而，这种以数据类型来决定数据开放价值及利用模式的观点值得商榷。不可否认，社会主体对不同类型的政务数据的利用需求和偏好的确存在一定差异。例如，统计、登记、税收方面的政务数据往往能够直接揭示政府运行过程中的程序性问题，因此其参与和监督等价值更为突出；而文化、教育、景观类数据的公共服务效用更加显著。金融、空间、能源、电信、建筑相关的政务数据，则具有更为显著的经济利用价值，因此更受数据企业青睐。然而，这些政务数据在一个维度的显著价值，并不排斥其他维度的利用价值。因此，政务数据的价值并不能仅凭数据类型，而应根据具体的应用场景和使用方式来判断。政务数据的开放往往能够同时实现多重价值和目标，这是一个持续性的探索与创新过程。

　　例如，欧盟《建立欧洲共同体空间信息基础设施指令》（The European Inspire Directive）确立了地理空间数据的开放架构，这类数据的开放不仅提高了政府在空间规划与环境治理方面的透明度和工作效率，还提升了公众对城市治理的参与能力，也促进了行业部门的商业模式创新。在英国，地理空间数据在支持公民参与地方建设和社区建设过程中的价值已得到广泛认可。公民可以访问有关其所在社区的空间数据，并绘制相应的数据源地图，实现参与式治理。德勤公司为英国商务部撰写的研究报告表明，在部分政务数据利用场景下，即便保守估计，政务数据开放的社会和政治价值（如强化民主参与和公共问责、提升公共决策的系统性、改进环境治理、增强社会凝聚力）至少是其经济价值的三倍。只注重特定政务数据的经济效益，实属因小失大。又如，经济、人口方面的统计数据有利于社会主体参与公共机构的循证决策和规划自身生活，也有利于商业组织调整自身的企业发展和创业活动。其中，不同利用主体的利用方式与条件需求存在差异，媒体和公众、非政府组织、民间分析人员更倾向于更高层次的经过处理的综合数据，商业主体、研究人员和科学界则更希望获得更详细和更复杂的原始数据。其中，通过数据分析交叉验证结论，还能够进一步提升政务数据开放的功效，减少数据缺陷引发的潜在损失。整体而言，政务数据开放所能实现的价值是伴随利用场景与条件的变化而变化的，动态、开放、多元的利用方式才能促成整体效益的最大化。故而，不宜将一部分政务数据与商业利用途径完全绑定，而忽视了其所能实现的政治与社会功能。

　　因此，如何权衡政务数据开放利用的不同价值和目标，对公共数据管理机构而言是不小的考验。在这方面，挪威学者海瑟·布鲁姆菲尔德（Heather Broomfield）在分析欧盟开放数据实践后指出，从过去到现在，欧盟都有一种利用公共部门数据推动数据经济发展的紧迫感，实际上PSI指令就深深植根于欧洲数字经济的实现；相较而言，开放数据则主要植根于政府透明度和问责制的理念，并没有在PSI指令中得到充分凸显。从法律逻辑来看，欧盟PSI指令主要面向数据企业，具有很强的竞争法色彩，即强调国家应当平等地向市场主体提供政务数据，尽可能确保政务数据公平地得到经济利用，避免数据垄断，从而实现长期的市场自由和繁荣。也就是说，“确保内部市场的竞争不被扭曲”是其核心目标。不过，这种“经济优先”的视角，可能会忽视社会利用政务数据的潜力，淡化政务数据开放的公共服务与民主参与色彩。由于不同利用主体的技术能力不同，经济导向的政务数据开放很可能演变为对部分企业的实质性补贴，并将具有政治与社会功能的公共资源完全经济化，不断放大社会中的数字鸿沟。尤其是基于营利目的而向少数市场主体开放公共数据，将会影响公众知情权的实现，影响公民对政府的制衡和监督。比如，欧盟PSI指令在选择政府应当优先开放的高价值数据集时，更多考虑的是市场效益和经济增长，且往往通过下载量等技术指标明确优先开放次序。相比之下，更有利于公民参与的数据发布与相关政策支持被置于次要的地位。一种较为普遍的做法是，由于担心开放政务数据会引发公众对政府行为的批评，部分欧盟成员国甚至采取“策略性不透明”公开的方式，将数据开放的资源集中在数字经济层面，避免以政治效益为中心来确定高价值数据集的开放。对此，欧盟内部已开始进行检讨。越来越多的人指出，为了走出这一困境，决策者需要将影响数字化转型的政策和法规纳入基本权利和民主框架；政务数据管理机构需要根据不断演变的数据利用场景和条件，协调不同层次的政务数据开放。

　　欧盟上述经验对我国政务数据开放制度建设可提供一定的借鉴。从历史发展来看，我国政府信息公开制度推行相对较晚，在政治监督和问责方面的潜力尚未被充分发挥。因此，在政府数字化转型的浪潮下，忽略数据开放在加强政治监督方面的潜在价值，更加值得警惕。在技术和资源约束的条件下，只注重政务数据的经济功能可能会挤压其他功能的实现，所以更需要统筹兼顾。偏向政治、社会价值的公益性利用与偏向经济价值的商业性利用需要兼顾与互补。从管理者视角看，政务数据管理机构在决定是否开放以及如何开放（许可、收费、监管）时，应权衡经济与政治目标；如果不同目标之间发生冲突，则必须在场IM电竞,IM电竞在线入口景化协调的意义上进行权衡。

　　所以，政务数据公平利用中的公平，不应该仅停留在竞争法逻辑下的公平，还应该迈向多元、广泛的社会主体公平利用政务数据的制度生态。对此，一方面，应当完善政务数据开放利用的管理体制，形成一套兼顾多元目标、具有系统性与整体性的开放结构。政务数据管理机构对数据开放方案进行决策与评估的过程中，应当全面考量政务数据利用的不同价值目标，实现多重目标之间的融贯。比如，行政组织对政务数据开放利用相关工作的注意力分配，会直接影响到数据利用水平的高低。对此，瑞典在评估地理空间数据开放的效益时，同时涵盖了经济效益、公共服务质量、公民参与等多项内容并赋予相应的权重，促使政府通盘考虑多种相关因素，促进相关利益的最大化协调和整合。进而，政务数据管理机构在不同利用场景中，也应当反思性、动态性地调整监管强度和政策选择。唯有正本清源，明确政务数据开放多元价值目标的统筹兼顾，才能避免单向度的数据开放。另一方面，国家应针对社会主体公平利用政务数据的条件和能力差异，完善辅助性、担保性的措施。无视社会主体的能力差异，将所有政务数据利用者置于自由竞争的公共数据市场之中，很可能会放大原有的“数字鸿沟”。国家应当通过各种途径、方式和程序保障公众对政府数据平等获取和使用的权利，促使所有利益相关者提升与优化利用政务数据的技术资源、知识和能力，尤其是提升数字弱势群体利用政务数据规划自身生活、参与公共讨论的能力。

　　在明确政务数据开放价值目标与制度逻辑的基础上，我们可进一步对我国政务数据开放实践中的授权运营机制进行反思和检讨。

　　当前，在现实约束条件下，政务数据开放面临“有用的数据公开往往有风险”“社会主体不具备足够的技术能力”“政策持续性及落实能力较低”等问题，政务数据管理机构“不愿开放、不敢开放、不会开放”的现象较为普遍，导致数据开放出现“总体规模小、数据质量不高、供需匹配度低”的局面。由此，通过授权运营制度引入“有专业能力、可信和合规的市场主体”，似乎成为解决当前困境、盘活数据资源的创新机制。

　　从授权运营制度中“授权”的内涵观察，实践中的政务数据授权运营主要可分为两类：一种是“公私合作履职式”的授权运营，即政务数据管理机构通过政府采购方式购买数据企业的技术服务，或是通过招投标方式确立特定企业，对数据开放平台进行特许经营，从而借助市场力量的组织优势和人才、技术优势来缓解公共数据部门的技术资源匮乏问题。在这一模式中，市场主体辅助或代替公共部门对政务数据开放进行具体操作，但并不对政务数据的利用资格进行额外限定，不排斥其他社会主体申请利用政务数据，只是为政务数据管理机构履行数据开放职责提供组织保障与技术支持。因此，这种授权运营，主要是数据基础设施（政务数据开放运营平台）层面的授权运营。另一种则是“国有资产管理式”的授权运营，即将政务类数据开放定位为国家所有的数据资产的管理行为。基于此，政务数据管理机构有权将政务数据使用权或经营权通过特许经营方式，排他性地授予社会主体。

　　目前，基于政府部门对政府财政收入增长方式转变的迫切需求，“国有资产管理式”的授权运营实践不断涌现。这一授权运营模式更强调市场化目标，即通过公共数据开发利用所带来的增值和收入，开掘地方财政收入的新来源，即“数据财政”。然而，这一模式在法理逻辑、制度功能与实定法依据等层面都值得反思。

　　政务数据“国有资产管理式”的授权运营，前提是将政务数据的所有权配置给政府，并按照类似自然资源特许经营的方式管理。但这种逻辑并不符合政务数据的属性，也违背政务数据开放制度的目标。从物理特征上看，政务数据具有可复制性、非消耗性等特点，并非具有零和博弈性质的有限资源，因此不能简单套用宪法上的自然资源条款而确定国家所有权。并且，“开放数据不是政府的一个高价值收入来源，而是一种公共产品”，政务数据具有服务于整个社会的公共属性，应遵循开放性的公共服务与给付行政逻辑，以充分发挥其经济、社会与政治价值，而不应照搬自然资源特许制度的竞争性、限定性、经营性利用规则。

　　从比较法角度看，绝大多数国家未将政务数据归属于政府或国家所有。根据美国版权法第105条的规定，联邦政府创建的信息不受版权保护。联邦政府进行数据开放时无需考虑数据权属问题，而是聚焦于具体的管理权和开放模式。从价值目标看，美国开放数据（OpenData）战略的核心目标在于：第一，优化政府的公共服务职能，使公民能够获取高质量的数字化政府信息和服务；确保以智能、安全和可负担的方式进行政府的数字化转型，释放政府数据的效用，以刺激创新、促进经济增长和提高政府服务的质量。第二，促进来自公共和私营部门的各种行动者公开披露数据，优化数据流通与开放的整体环境。第三，将透明度和问责制的问题置于数据开放的核心，增进公众参与和问责。实现这些价值目标，并不需要为政务数据配置所有权。在欧盟，立法者非常警惕公共数据管理机构按照国有资产的方式处置政务数据的做法。PSI指令的一个核心目的就在于减少数据市场的准入壁垒、促进数据再利用、确保公共部门与私营信息产业公平竞争。

　　此外，即便是设置政务数据权属规则的国家，其设定权属的主要目的在于明确政务数据管理机构的职责，而不是为了将政务数据视作国有资产。在澳大利亚，虽然法律承认政府制作或委托制作的部分作品上存在版权，但这一权属规定并不是为了将政府数据转化为营利性的资产，而是为了实现两个目标：其一是促进政府官方出版物和出版数据的准确性和完整性；其二是便于借助知识共享许可证设定数据开放的条件、费用和使用者义务。事实上，即便不规定政府对公共数据具有所有权，政府也可以通过其他手段对公共数据进行充分控制和管理。例如直接对使用者规定合同义务、技术机制。就此而言，政务数据无版权抑或有版权，都只是策略性的选择。也就是说，明确公共机构在大数据时代进行要素流动配置、提供公共服务与给付的权责定位，就可以实现政府数据开放管理的目标，并不需要借助明确的产权界定来实现。已有国内学者敏锐地观察到了这一点。程啸认为，公共数据的权属归属于何人并不重要，重要的是如何实现共享与开放。无论国家机关还是公共服务机构，对于公共数据都不应当享有私权利。张新宝强调，公共数据授权开放的重点在于促进市场主体对公共管理数据的多元化利用。在国外，学者普里马韦拉·德·菲利皮（Primavera De Filippi）和莱昂内尔·莫雷尔（Lionel Maurel）也指出，强调公共部门对其所控制数据的权利，可能导致制度重心从数据公平利用转向公共部门对数据的排他性支配，这可能会加重潜在数据利用者的担忧——公共数据的利用有可能构成对政府资产的侵权，因而利用主体必须要依循和服从政府的资产管理逻辑。

　　综上可见，政务数据的“合理与公平利用”“规范管理”“不可侵占”等制度目标，与政务数据所有权（不论是宪法所有权还是民法所有权）之间不存在必然的逻辑关联。设置政务数据政府所有权或国家所有权，既缺乏法理上的依据，也缺乏现实必要性。政务数据开放的“阿基米德支点”，应是建立一套国家与社会之间公平、理性、透明、安全的数据利用秩序，而非在政务数据上设置所有权。

　　规定政务数据政府所有权，进而采取“国有资产管理式”授权运营的做法，将导致“与民争利”和“地方数据壁垒”，这将对政府数据开放制度及公共利益造成伤害。

　　第一，贸然规定“国家所有”或“政府所有”，将进一步刺激公共机构的经营动机与逐利冲动。从公平竞争的视角来看，促进民营经济发展壮大的根本途径在于保证各种所有制经济依法平等地利用数据要素，公平参与市场竞争并同等受法律保护。只有当足够多的、足够活跃的数据企业参与到数字市场中，才能真正形成有活力的数字市场。然而，一旦设定政务数据为政府所有，必然关联到政务数据所有权的收益与资产处置权限。授权运营事实上会导致“收钱运营”。政务数据管理机构很可能以有偿方式来促进数据管理和回收运营成本，甚至创造收益来补充地方财政，实现政府直接收益的“近利”，导致“数据财政”乱象。这会诱发诸多歧视性做法：一方面，国有企业在授权运营中往往处于优先地位，能够通过“近水楼台先得月”的方式利用公共数据产品，引发不正当竞争；另一方面，授权运营机制通常以招投标等排他性授权模式实施，只有极少数规模庞大、资本雄厚、技术能力强的大企业能够参与其中，这导致其他社会主体获取政务数据的难度较大，只能被动接受前者提供的数据产品和服务。尤其当授权运营服务价格缺乏统一管制时，被授权主体在资本的逐利驱动下，可能不断推高数据获取成本，增大其他社会主体利用公共数据的难度。除此之外，还很可能出现不公平高价、无正当理由拒绝交易或附加不合理交易条件、差别性收费等不公平竞争行为，造成数字市场的结构性扭曲。可以说，这些歧视性开放利用策略不仅不利于作为创新主体的中小企业充分利用数据要素，降低市场的资源配置效率，同时也抑制了政务数据所能产生的社会与政治价值。通过“国有资产管理式”授权运营来盲目追求“数据财政”的做法，是一种竭泽而渔的表现，将阻碍数字社会、数字经济、数字政府的建设。

　　第二，规定政务数据归政府所有，也会导致一个地方的政务数据归本地政府所有的“数据地方化”格局，这不利于政务数据的跨区域流通利用。也就是说，政务数据归政府所有，很可能导致政务数据的“地方壁垒”。实际上，在目前的授权运营实践中，大多数地方都只授权本地区内的企业运营数据，已存在“区域封锁”之隐患。部分地区采取的分行业、分类型授权的模式，还可能进一步造成不同行业和领域间的壁垒。由于目前没有统一的政务数据市场，政务数据的收费定价、利用条件都可能出现各行其是的现象。在比较法上，欧盟一些成员国已经面临相应的困境。不同成员国的政务数据管理机构对相同类型数据集收取的价格大相径庭，由此造成市场分散；一些成员国的进入壁垒高于其他成员国。除市场分散外，地方主义的收费和特许，还对中小型企业和初创企业利用政务数据产生负面影响，因为大型公司可以轻松负担跨地域公共数据集的购买，而创新型中小企业或初创企业却难以负担。这意味着整个社会都要承担数据壁垒带来的外部成本，因为社会中可以开发的创新服务和产品数量将受到抑制。欧盟上述教训具有很强的警示意义。

　　从实定法层面来看，规定政务数据归政府所有，以及设定授权运营这一许可，都存在形式合法性困境。数据所有权是一种基本的所有权设定，属于严格的法律保留事项。对此，地方性法规和规章显然不具有立法设定权。而授权运营作为一种特许，本质上是一种行政许可。按照行政许可法的规定，行政许可的设定和实施必须符合法定条件，地方性法规和规章创设行政许可受到行政许可法的严格控制。当前部分地方立法设定政务数据的所有权进而设定授权运营规则，很难满足立法法、行政许可法的合法性要件，因此面临与上位法相抵触的合法性危机。

　　上述分析表明，当前的政务数据开放制度，在很大程度上被错误地转换为“国有资产管理式”的授权运营，这在法理上偏离了数据开放目标，实践中甚至会出现目标与手段的背离，亟需予以纠偏。在上述讨论与反思的基础上，有必要重新检视政务数据开放的制度架构及实践，在政务数据开放价值目标的指引下，对政务数据开放制度进行反思性重构，真正促进政务数据的有效和公平利用。政务数据开放制度的再建构，起点是回到政务数据开放的价值目标，以此匹配相应的机制选择。具体而言，可以建立“二元授权运营机制”。一是在政务数据基础设施的授权运营层面，建立和完善“公私合作履职式”的授权运营模式，合理引入社会力量完成行政任务，避免单纯商业导向和政务数据资产化风险，增强政务数据开放的便捷性，优化数据生态构建。二是在具体政务数据许可管制的授权运营层面，将侧重政务数据资产化的“国有资产管理式”授权运营，转变为基于风险防控与维护市场秩序而审慎限定数据利用资格的授权运营模式。这种“利用资格调控式”的授权运营应当恪守必要限度，政务数据管理机构虽然可以针对市场失灵与高风险事项进行调控，降低其中的各种技术和制度不确定性，但仍应尊重与保护市场内生秩序和利用主体的自我负责机制，审慎设定许可事项及具体条件。

　　在“公私合作履职式”的授权运营中，政务数据管理机构在组织建设开放服务平台时，需要平衡商业性与公益性的政务数据利用。成功的政务数据开放计划不仅需要公开原始数据，而且需要具备将公共数据转化为具有经济、政治与社会价值产品的机制设计，这一过程应当满足社会主体的多元化需求。不过，“公私合作履职式”的授权运营需要针对特定的行业和应用场景进行数据处理、模型开发和具体运营，需要在前期投入大量的资源。优先投入哪些行业？应用哪些场景？针对哪些目标群体？这些问题会引发一定的价值博弈与利益竞争。政府数据授权运营作为公共任务的目的在于确保政府数据利用的公平性、广泛性，因此国家仍要在“公私合作履职式”的授权运营中履行对数据开放的结果担保义务。

　　在政务数据利用需求上，不同的目标群体有不同的利益需求，纳入数据开放决策考量的不同利益的权重大小也存在差异。在大力推进公共数据授权运营改革的同时，要警惕公共数据授权运营探索的发展导致公益性政务数据利用实践萎缩的危险。尤其需要注意的是，商业性的公共数据授权运营相较于公益性的公共数据授权运营，更容易产生显著的经济效益和短期价值反馈，公共数据管理机构与授权运营平台可能顾此失彼。比如，当下一些地方根据政务数据利用的安全风险将数据利用方式分为“可用不可见”（高风险）与“可用可见”（低风险）两种类型。针对“可用可见”数据面向社会进行广泛开放；针对“可用不可见”的数据利用则委托国有企业运营成立专门的数据开发利用平台。由此，市场主体可以依托可用不可见的原始数据，与授权运营平台合作开发数据产品，并进入大数据交易所流通交易。授权运营平台可以在其中进行成本性收费，乃至合理范围内的效率性或营利性收费。这一授权运营模式虽然可以拓展公共数据开放利用范围，降低数据利用的安全风险，但是过度倚重商业利用导向的政府数据授权运营，可能异化为变相的“国有资产管理式”授权运营，同时挤压“可用不可见”数据服务于公益用途的空间。

　　应当看到，“可用不可见”这类模式依托平台的建模能力和工具箱（如隐私计算、数据沙箱等）提供可视化工具，能够帮助使用主体降低开发门槛和安全风险。同样地，这一技术途径也存在服务于公益性数据开放利用的空间。在实现公共数据的政治与社会价值的过程中，同样需要相应的中介机构将海量数据转化为公众可以理解的信息，提供政务数据利用的中介服务。例如，在英国，教育部门可以与企业合作，在“可用不可见”的技术条件下利用包含有个人隐私信息的教育类政务数据，提升公共服务效能。然而，面对经济效益明显、见效快的商业性授权运营制度，行政机关可能基于利益导向调整政策优先级，侧重推进数据产品开发交易而忽视公共服务职能的发挥。因此有必要强调，公私合作的授权运营既应当凸显对企业的便利，又应通过数据生态系统的建构为公民个体提供服务，与民众建立更紧密的数据链接。授权运营平台应当更多地考虑数据获取和利用末端的公民个体的需求。

　　从驱动因素与管理模式来看，对于公共数据管理机构与授权运营平台而言，如果能够跳出着眼于增加单位经济收益的偏颇，就更容易把均衡、公正地运营好公共数据作为单位责任，从而持续丰富高质量公共数据的供给。对此，公共数据授权运营机制内部有必要进行一定的职能分离，不宜完全由商业导向较强的企业主导政务数据开放服务平台的搭建，而应当设置内部职能分工与差异化的监督考核体系，从而确保公私合作型授权运营的公正性。与此同时，为了在公共利益和市场运作相关参与者的利益之间取得平衡，授权运营主体可以对拟议数据开放措施的预期社会与经济价值、预期经济影响等要素进行充分评估——分析与该数据提供、处理、传播和使用相关的潜在目标群体与利害相关方；通过论证咨询、听取公众意见等方式明确数据开放政策对不同目标群体的影响。比如，通过加强公众参与的方式确定高价值数据集的种类与范围。由此，也能避免授权运营平台基于自身利益最大化的考虑，依托自身封闭决策优势获得“寻租空间”与不正当竞争优势，突破授权运营的制度边界。

　　在这方面，国家“十四五”规划在讨论公共数据开放时，已明确指出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。对这一表述的理解也应该是：政府可以通过专项资金资助、政策扶持等方式支持市场主体投身公共数据利用活动、拓展公共数据的开发利用场景，但应当注重政企合作的公正性，不得滥用行政权和政策资源为特定企业保驾护航，也不得纯粹基于商业导向为第三方提供过度的政策支持。与此同时，基于公共数据授权运营的公共服务属性，被授权运营者收益的标准应当受到政府严格监管，否则数据产品和服务的高昂价格将转嫁到消费者身上，降低其使用数据产品和服务的积极性及对政务数据开放制度的信任度，违背政务数据开放利用公共服务、赋能社会主体的制度初衷。

　　“公私合作履职式”授权运营虽然借助企业的技术与组织来优化政务数据供给，但在实践中，往往由“大数据主管部门”下属的国有企业主导平台具体运营，这在组织保障与合作机制上仍需进一步完善。

　　一方面，在数据流动生态上，政务数据开放往往采用“自上而下”的单一传播与沟通模式，尚未为公众建立充分的双向传播与沟通渠道，这降低了数据利用率和公众参与性。就此，应当不断完善使数据提供者与各目标群体中的主要参与者开展合作与交流的机制，赋予积极关注政务数据利用的社会团体、组织、个人更多的权利，允许他们更多参与到公共数据授权运营的过程中。比如，允许感兴趣的公民、公司和非政府组织访问政务数据目录，为数据开放界面编制和提供网络应用程序，添加自身收集与核验过的相关数据，提出数据链接与融合方案等，从而进一步培养公益性质的数据中介，方便普通公民对于数字化监督的实质性参与。在比较法上，英国在政务数据开放中设置了四类组织：作为咨询机构的数据战略委员会，研究原始数据如何更好转化为高价值信息的开放数据研究所，作为“智能客户”代表公民和数字企业提出建议和需求的开放数据用户组，分享政务数据利用最佳实践与低成本利用方式的公共数据小组。这一多元合作模式与治理结构具有一定的参考价值。

　　另一方面，被授权运营主体在运营政务数据服务平台时，往往侧重直接的、短期的经济效益，未能充分实现对不同规模企业的公平对待。目前各地公共数据开放利用的对象更多针对的是国有企业或大型民营企业，而中小微企业、民营企业或创新团队在公共数据开放实践中的话语权较小，这种话语权差异很可能演变为事实上的数据垄断。在数据需求侧，虽然一部分市场主体对公共数据的需求不断增加，但由于缺少对公共数据的采集背景和政府业务逻辑的准确理解，导致即使存在较好的数据开放利用的创意思路，最终却较难落地，甚至可能出现误用数据的情况。就此，在确立授权运营主体与相关管理体制时，不仅应关注运营者提供数据服务的能力，包括组织规模、运营条件、风险防范能力和社会评价等，还应当考虑授权运营主体履行职能的公正性、中立性，提供服务的人性化、便利化程度及沟通能力等要素，并通过竞争机制筛选最佳运营者。

　　归结而言，完善“公私合作履职式”授权运营的关键，是构建有利于实现政务数据在政府、市场和社会多元主体之间开放循环和充分利用的制度体系与生态。政府应当积极回应社会主体的多元化数据开放诉求，在公平、便捷、有效的原则下推动政府与企业合作，避免政务数据资产化风险与纯粹的商业利用导向，构建良性运转的数据流通生态。

　　从规范逻辑来看，在“利用资格调控式”当中，政务数据授权运营中的“授权条件”——即政务数据管理者限定利用者资格的规则只有在两种情形下才具有正当性。其一是数据利用需要风险控制以及成本负担，此时的“授权”从性质上看就是行政许可法第12条第1项规定的一般许可，强调对事前的资质要求与条件限制的审查。但是，资质审核下的有条件开放模式无形中也提高了企业的进入“门槛”和“试错”成本，可能会限制私主体参与数据再利用的积极性与进行数据利用的公平性。与此同时，公共数据类型的多样化和复杂性，往往意味着资格审核标准的模糊化，这极易引发权力寻租，需要审慎为之。政务数据管理机构应当优先选择那些能实现同样规制目标且效率更高、对相对人权益侵害更小、干预程度更低的替代性规制工具，例如，完善政务数据利用安全标准规范的体系性、统一性、协调性，通过告知承诺、信用承诺等方式强化事中事后监管，等等。其二是基于公共利益实现的需要进行排他性许可，这本质上属于行政许可法第12条第2项规定的行政特许。在政务数据处理能力、管理资源、市场成熟程度等环境要素构成客观约束的前提下，政务数据管理机构可以通过特许经营程序，限定特定主体利用政务数据。应当看到，授权运营“特许”制度，是市场配置失灵背景下的次优选择，而非不言自明的第一选择。因此，如果选择特许经营方式对特定政务数据进行授权运营，就需要证明为何市场机制与社会内生秩序在该场景下不能有效配置资源。也就是说，为某个社会主体设置获取数据的专有权在特定时期能够更好地服务于公共利益，其对公共利益的促进大于排他性协议对市场公平竞争及数据公平利用生态带来的不利影响。

　　具体而言，满足政务数据特许经营的情形主要包括以下几类：第一，由于数字市场尚未成熟，政务数据开放利用存在激励不足的风险。比如，欧盟PSI指令在序言第48条指出，“为了提供具有普遍经济利益的服务，有时可能需要对特定的公共部门信息进行独家再利用。如果没有这样的排他性权利，没有商业出版商会出版该信息，就可能是这种情况”。在该类情形下，一旦缺乏排他性授权，潜在的申请者会担心自己被“搭便车”，因而缺乏利用政务数据的动力，尤其对于高风险数据的开发利用而言，更是如此。在欧盟委员会的调查中，一些受访谈企业便表示，在数据利用方面的这种排他性优势是私营部门对项目进行投资的一个重要激励因素，否则它们根本不会对这些项目进行投资。不过，若是市场发展的后一阶段，政府的规制能力和措施可以有效应对潜在的政务数据利用乱象，足以保障政务数据的利用动力，政务数据管理机构也应当及时解除此类排他性授权。

　　第二，在特定行业中存在公共数据“利用过度”而引发市场秩序混乱的风险。一方面，数据市场可能需要在特定时期保持某种“自然垄断”的状态，避免出现经营设施重复建设、资源浪费、产能过剩等问题。也就是说，对于该类公共数据的开放利用而言，市场上的总需求可以由一家公司以最小的成本提供，而服务主体在提供服务之前要投入足够大的前期成本以服务整个市场。此时，对某个或某些企业设置专有权可以避免过度竞争，同时产生规模效益，降低成本，从而在特定时间段内具有正当性。另一方面，在数字市场出现结构性问题时，如果政务数据包含的新信息强化了原有市场主导者的竞争优势，其可以利用数据驱动的网络效应、庞大的已安装客户群或数据使用的规模经济和范围经济，那么数据开放的反竞争效应就可能占主导地位。此时，一种竞争法上的应对则是：向中小企业提供对政府数据集的独家访问权，限制大型企业的数据获取，由此，可以在一定程度上减少企业间数据访问的不对称，促进公平竞争。

　　第三，基于政务数据开放能力的有限性，政务数据的获取产生了排他性。在数据开放部门的数据处理能力与管理资源有限的前提下，数据的获取，尤其是实时更新类政务数据的获取可能会产生拥挤效应，从而形成竞争性和稀缺性。在政务数据开放短期内无法有效扩容的情况下，通过招投标、竞争性协商等方式排他性授权给少数利用能力最强、风险防控最完备的利用主体，实属不得已而为之。需要注意的是，在此类情形下，政务数据公益性利用和商业性利用会产生一定的竞争关系，需要审慎平衡。一方面，政务数据管理机构不应将参与竞争利用的资格主体限于企业，仍应当兼顾社会主体的公益性利用需求。其中，需要衡量企业利用产生的增值效益和服务功能与社会主体公益性利用产生社会效益之间的权重。即便授权给企业进行商业性利用，也可以设置数据产品费率上限、必要的数据二次开放等利用条件，避免被授权的企业将政府开放的数据进行圈存，将政务数据纯粹变为其垄断资源与营利工具。另一方面，即便是政府将侧重点置于公益性利用，如果引入市场力量参与，例如针对行政处罚文书允许特定运营商运营技术平台对外开放，也需要衡量此种利用方式的竞争法影响。不容忽视的一种情形是，此时由具有更强开发能力的主体进行适度的商业性利用，也可能为社会公众提供更加优质、便捷、全面的服务。相比之下，如果局限于传统的公益性利用形式，特定运营商仍可能因此获取相应的流量和声誉，且不一定在整体上得以优化数字服务水平，未必符合数字市场的公平竞争需要。

　　第四，基于开放义务主体自我维持、回收投资成本的需要。比如，公立图书馆、博物馆等事业单位在推动自身所掌握的科教文旅资源数字化时，往往需要进行公私合作，提供各类数字藏品以增加自身收入，这需要专门的数据开放制度设计。在这方面，欧盟PSI指令序言第49条指出：“如果排他性权利与文化资源数字化有关，可能需要一定的排他性期限，以使私人伙伴有可能收回其投资。但是，这个期限应该限制在尽可能短的时间内，以符合公共领域材料一旦被数字化就应该留在公有领域的原则。文化资源数字化的专有权期限一般不应超过10年。任何超过10年的排他性期限都应接受审查。”文化和研究类公共数据的特殊性正在于：需要兼顾合理的商业利益和投资成本收回，如果公共数据集必须普遍性开放共享，那么市场主体参与投资这类数据集的动力就会减少。因而，欧盟内部强调，对于这类数据的利用，“需要专有权来为单个再使用者的重大投资提供足够的激励，并排除其他再使用者对这种投资的搭便车行为”。在我国，一些博物馆、艺术馆的数字化转型与正常营收面临资金困境，欧盟“收回投资”理念下设置的排他性授权具有一定的参照意义。

　　再如，公共企业在竞争激烈的市场中运营，其数据开放义务可能会对其业绩产生负面影响，特别是当它们需要与竞争对手共享数据时。如果这些竞争者能够根据所获取的数据开发并提供可替代的产品和服务，那么公共企业的利润及其存在的经济基础就会受到损害。最终，这可能会损害其公共任务的实现。因此，数据利用的专有权可能是这类公共企业提供公共服务所必需的，其可以基于自身正常营利的需要而不开放或仅向特定合作对象共享自身掌握的高价值数据集。

　　值得考虑的是，我国公共医疗、文化出版、道路交通等不完全依靠财政拨款运行的具有公共管理职能的组织和公用企事业单位，也负有开放其具有公共属性数据的职责。这些组织和企业在数据生产环节付出了大量成本，相应地，也应适当允许其对产出的政务数据享有收益权乃至排他性授权利用的权利。但这仍需要遵循公平竞争的逻辑：一方面，对于这类公共企业而言，其决定不对外开放数据时，虽然不直接适用政务数据开放的义务规则，但是要遵循反垄断法与反不正当竞争法的相关规定。对于具有市场支配地位的公共企业，其在生产经营活动中收集、产生的公共服务数据通常具有不可复制性，其他经营者难以自行收集或者从其他途径获得此等数据。如果公共企业拒绝下游市场的竞争者以合理条件获取公共服务数据，可能导致其在公共服务市场上的垄断力量传递至下游市场，产生排除、限制竞争的效果。另一方面，如果这类公共企业决定对外开放公共数据，也需要遵守透明、非歧视性原则。如果公共企业为保护其商业利益而施加利用条件，那么就需要用到相称性检验标准来判断其是否构成歧视。

　　政务数据管理机构在设定、颁发行政许可，明确政务数据利用的准入门槛、利用条件、收费要求等内容时，应当进行相应的公平竞争审查与规制影响评估，充分评估利用资格限定所可能带来的非均衡影响。

　　首先，在公平竞争审查中，应当关注具体的许可条件是否会在实质上导致排他性利用的效果。在实践操作层面，政府与利用主体签订的开放许可协议往往存在一定的模糊性，某些一般性许可条件可能构成事实上的排他性授权。如果许可条件在结果上导致数据利用仅限于非常特定的群体，那么这种安排应被视为排他性协议，并应按照排他性协议的规定来监督和管理。否则，数据利用的一般许可规制可能对中小企业构成数据利用的过高门槛，妨碍市场竞争和活力，带来行政性数据垄断。比如，政务数据管理机构对某些数据集设置的利用成本可能对某些参与者造成市场壁垒。例如，根据欧盟委员会的调查，在比利时和波兰，只有少数企业可以完全访问商业登记和金融数据，因为这些数据在特定利用条件下成本过高。再比如，当下我国一些地方立法往往将申请者的数据安全能力作为重要考量，这在实践中也会引发异化风险。又如，限制社会主体开发数据的目的、利用方式，或是采取不合理的收费方式，也可能导致对某些社会主体的不公平对待，形成反竞争效果。这些风险都值得审慎对待。

　　其次，应当完善排他性许可当中的竞争性招投标程序，保障社会主体公平缔约的权利。实践中，地方政府大多是通过直接磋商或简单的申请审核程序进行独家授权，且往往只授权本地区内的企业进行数据运营，仅有少部分地区明确应当通过公开招标方式确定授权运营对象。在比较法上，欧盟一些成员国也是在长期博弈之后，才进一步明确了排他性授权的设置与评估程序。例如，自2006年开始，德国政府将法律数据库服务合同授予Juris公司，为其法院和司法当局提供数据库访问服务。该合同是通过协商程序签订的，事先没有发布招标公告。面对相关的质疑，德国政府声称，根据政府对市场的认知，Juris公司的服务非常适合司法当局的需要，在没有公开招标的情况下通过程序授予合同是合理的，因为Juris公司是唯一可以想象的服务供应商。然而数年后，德国政府在经历诉讼后承认，法律出版商LexXpress公司也具有相应的资格。德国法院认为只有在出现“市场失灵”的情况下才能确认排他性协议的必要性；是否存在这种情况通常由市场调查程序决定，不应随意作出。这一教训也提醒我们，政务数据管理机构不得武断地通过政策设定或是简陋的评估程序确定被授权主体。

　　最后，政务数据授权运营的公平竞争审查不是一次性的工作，需要管理者与利害相关方全流程和动态地参与、监督与审查。一方面，数字市场的发展往往是非线性的，政务数据管理机构应当进行动态、持续、反复的规制影响评估。尤其是排他性授权，应当要有严格的最长期限要求，并定期“在考虑到自作出安排以来环境中的技术、财务和行政变化的情况下进行审查”。一旦公共数据开发利用进入相对繁荣的阶段，就应当允许通过更加开放的竞争机制，实现公共数据的多元化开发利用。否则，排他性利用一旦开始，就有自我强化的趋势，会形成数据黏性与依赖效应，不断加大之后解除授权的成本，增加未来调整市场结构、补救消费者利益、协调处理措施的难度。另一方面，应当完善利用资格被限定的社会主体提起行政救济与司法救济的渠道，明确社会主体可以在提出政务数据利用申请的过程中，针对政务数据管理机构不当设定排他性授权、规定歧视性条件或不合理的义务负担等情形提起申诉或诉讼，从而保障社会主体针对政务数据的公平利用权。

　　政务数据开放之价值目标应定位于保障多元的市场和社会主体在公平合理条件下获取和利用公共数据，推动政务数据利用的经济、政治效益和社会福利的整体增长。政务数据开放制度需要在不断演变的数据利用场景与条件下，协调政务数据开放的多元价值目标，为社会主体公平利用政务数据提供实质条件，形成一套兼顾多元利益、具有系统性与整体性的制度架构。当下以“国有资产管理式”授权运营为主导的授权运营模式，忽视了政务数据开放的法理基础与价值定位，将带来负面效应。对此，在政务数据开放运营的制度供给方面，应当抑制地方基于数据财政冲动而进行的“政务数据权属立法竞赛”，建立国家层面公共数据运营的基本立法及统一披露登记机制，增强这一制度的规范性、统一性与透明度。从操作策略角度而言，当务之急是对地方的政务数据管理规范进行合法性评估和清理，抑制地方将政务数据资产化和“数据财政”的冲动。与此同时，尽快推进国家层面的制度供给，完善“公私合作履职式”与“利用资格调控式”授权运营模式的基本架构，明确政务数据开放运营的制度目标、实质要求和程序规则，建立具有整体性、融贯性、发展友好型的数字市场竞争格局和政务数据开放利用生态。

　　本文为澎湃号作者或机构在澎湃新闻上传并发布，仅代表该作者或机构观点，不代表澎湃新闻的观点或立场，澎湃新闻仅提供信息发布平台。申请澎湃号请用电脑访问。